为什么必须是国库经理制而不是代理制？

写在《预算法》修订草案审议之际

　　各国的国库体制各不相同，但所有国家的国库体制都在公共财政管理中发挥着广泛的作用，并与政府预算体制一道构成公共财政管理框架的基石。概括起来，现代国库体制的核心功能集中于两个相互关联但界限分明的领域：预算执行控制和政府现金管理。在中国，这些功能由以前的央行单家行使，变为目前财政国库与央行国库共同行使。这种“双重国库”模式始于2001年推动的国库体制模式改革。自此，“财政国库”在不经意间大有取代“央行国库”之势，而实务上财政国库的大举扩张（尤其在政府现金与银行账户管理方面）更使央行国库的业务空间被深度压缩。

　　近期全国人大常委会审议的《预算法》修订草案修改了“国库经理制”的法定条款，再次引发对经理制（主张央行国库受政府领导、对政府负责）与代理制（主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责）之争的关注与解读。本文将说明为什么中国需坚守国库经理制。

　　代理制缺乏法理基础

　　现行《宪法》确立了中国特色的公共部门问责制框架：全国人大系国家的最高权力机关，行政部门由其产生并对其负责。隐含的逻辑是：人大与政府构成完整的委托代理关系。2000年开始实施的部门预算，从预算制度上确立了政府对人大负责的双轨模式：政府整体对人大负责以及政府所属行政部门对人大负责。据此，“国库库款的支配权属于财政部门”（《预算法》修订草案第54条）明显不能成立。从《宪法》法理上看，国库库款的支配权只应归属国家的最高权力机关——全国人大。财政部门只是执行者，不能享有支配公款（纳税人的钱）这种理应归属立法机关的权力。

　　与财政部门一样，央行国库需对政府整体和人大负责。首先，《中国人民银行法》确立了央行作为“政府的银行”（以及货币发行银行和银行的银行）的地位。既然如此，央行向政府负责——逻辑前提是委托代理关系能够在政府与央行间成立应被认为具有坚实的法理基础。其次，央行“国库业务”中的核心部分——政府现金与银行账户管理与人大的预算授权和预算监督（现代社会中立法机关最重大的权力）紧密相连。因此，央行就其国库业务一并向立法机关负责不仅是必要的，而且是必须的。

　　至此可以推断：在公共财政与财务管理领域，《宪法》以及相关法律与法规赋予了财政部门与央行以“平等责任主体”的地位：两者的责任既指向人大也指向政府整体。这同时也意味着：作为平等的责任主体，“央行（国库）向财政部门负责”在法理上无法成立。

　　代理制有违基本内控原则

　　中国行政体制的最大软肋大概莫过于行政部门在缺乏有效监督机制下的过度集权。与公款紧密相连的决策制定、决策执行、执行监督这3项被认为最应分离的权力，很大程度上集中于各个行政部门内部，不仅成为滋生腐败和舞弊的温床，而且大大削弱地方政府统筹规划地方事务的能力、创造性和积极性。

　　公款处置权攸关国家与公共利益。如果政府的某个行政部门事实上掌握了这项权力的所有主要方面，以至立法机关、公众、媒体、其他部门甚至审计部门极难实时监督，那么，公款的安全、有效配置和使用大体上只能仰赖公共官员的良心。在诱惑和机会无处不在的世界里，缺失了制度的把关，谁来保证官员的良心？

　　这种最最不幸的事情最有可能在国库代理制下出现。当前体制下，与公款处置相关的决策权、执行权、监督权的主要部分，事实上（注意不是法律与程序上）早已在财政部门内部实现了很高程度的一体化，其裁量权之大、范围之广，即使各级人大也难望其项背。如果再借推行国库代理制之机，将现金管理和银行账户管理大权合并进来，从而将央行经理国库原本极为宝贵的监督与制衡机能变异为“一切听令行事”的代理者，不相容职责在部门间的分离控制将不可避免地丧失殆尽。

　　政府的本质是服务人民。推论起来，人民的“核心利益”最为集中也最为典型地反映在公款处置上。正因为如此，大凡民主与法治国家莫不将公款处置权分散在数量相对较多的权力部门。隐含的逻辑是：在所有公共权力中，公款处置权属于最宜相对分散（以利内部控制）的权力。当然，权力分散基础上的制衡安排较为昂贵，不可能做到大范围的分散和精细的制衡。但无论如何，两组最基本的公款处置权——“决策、执行、监督”权和“现金、账户”管理权绝对不宜合并在一个行政部门内部，特别是在欠缺法治和有效治理安排的环境下。

　　更具体地讲，预算执行过程中有3类基本的控制不可或缺：一、财政部门官员签发支付令，即实施支出和授权支付；二、会计人员办理支付（对支付安全性负责）；三、负责财务控制的官员检查公款运作的合法性，包括检查所有支出承诺和授权、确保收入被适当征集、检查所有程序是否被执行、所有授权是否获得以及所有必要的签章是否履行。国库经理制容许央行国库在上述第二、三项职责上发挥积极和独特的作用；相反，国库代理制排斥这一作用。当以上3项职责全部并入财政部门、央行国库只是“听令行事”时，内部控制的“四眼原则”（任何公共信息必须同时有两个以上的人或部门知晓）将被漠视。这一原则只有在国库经理制框架下才能被最优地贯彻。

<<上一页12下一页>>