21世纪经济报道 中国通用航空业者期盼已久的低空空域改革到底何时启动？春节刚过，一条事关通航产业发展的消息开始在行业内流传：《低空空域管理使用规定》（下称“《空管规定》”）已经成稿，有望于2月底前下发。

尽管已数不清是第几次传出改革即将推进，这一消息仍得到通航业者的普遍关注。中国通航事业发展至今已经进入第62年，民间极为有限的低空空域资源却制约着通用航空的发展。

从2010年国务院和中央军委联合颁布《关于深化中国低空空域管理改革的意见》（下称“《深化空域改革意见》”）以来，几乎每隔几个月，就会传出低空空域新政有望出台的消息。

去年第四届中航国际通用航空论坛期间的报道数据显示，随着低空空域的逐渐开放，作为战略性新兴产业重要组成部分，我国通航产业将开辟出上万亿元的市场空间，整个产业链将迎来10年黄金发展期。

2013年11月，通用航空行前审批松绑，让行业和企业人士见到实质性改革的曙光：这次低空空域改革终于要来真的了？

千呼万唤：低空空域新政将至？

通用航空是指民用航空器从事公共航空运输之外的所有民用航空活动，包括农林作业、应急预案就、海洋勘探维权以及私人飞行等类型。垂直地面1000米以下的空中被视为所谓低空空域。

2月11日，有媒体引述不具名人士的信息，称备受关注的《低空空域管理使用规定》已在春节前获得批复，目前文件已经到国务院办公厅，预计本月内便会下发，3月份开始实施。相应的《低空空域划设方案》也已经进入筹备阶段。

这一消息很快引起通航产业人士的关注，他们纷纷在微博和微信等社交平台转发这一消息。资本市场同样迅速跟进，多支通用航空相关上市公司股票上涨。

然而21世纪经济报道记者向多位行业人士求证，均未能确定最新传言的真实性。中国通用航空协会副秘书长唐继龙11日称其并未得知《空管规定》即将出台，民航西南局人士同样表示尚不知情。另有媒体引述空管委人士的说法亦称，《空管规定》去年年底上报，距离获批为时尚早。

21世纪经济报道记者统计，过去三个月内，《空管规定》已经三度传出即将出台，时间则从去年年底一路延迟至本月底。事实上，就在春节前，上述同一批上市企业刚刚因此经历过一波上涨行情。

由于在过去两年内，空管委和民航局多位人士数度透露《空管规定》制订进展顺利，加之去年《通用航空飞行任务审批与管理规定》（下称“《通航审批规定》”）释放政策利好后，《空管规定》的出台更是备受期待。

目前中国1000米以下空域分为管制空域、监视空域和报告空域。管制空域需提前申请并接受空管部门指挥，其间飞行任务将受到严格控制；监视空域需要 备案，确保雷达探得见、联系得上、管得住；报告空域仅需提前报备飞行计划，接近于自由飞行。三类空域中管制空域占比最大，限制着通航飞机的飞行。

多位行业人士对21世纪经济报道表示，《空管规定》预计对低空空域的划设、使用和管理进行具体规定，会对三类低空空域重新划分，划分的情况将会明确通航空域能否从“局部连成一片”。

为推动空域改革，2010年8月颁布的《深化空域改革意见》选择通过试点积累经验。其阶段目标是先从2011年在沈阳、广州两大飞行管制区开始试点，后第二阶段推广至北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区分类划设低空空域，并形成全国一体的低空空域运行管理和服务保障体系。

但现实中，低空空域试点进展缓慢。以成都飞行管制区下辖的重庆飞行管制分区为例，唐继龙向21世纪经济报道记者介绍，重庆2012年获准成为低空空域管理改革试点，但当地的通航企业至今仍然面临空域资源紧张的矛盾。

不过按《深化空域改革意见》表述，第二阶段的改革试点计划要持续至2015年，因此理论上空域改革仍在按照文件的时间表进行。

2月12日，民航局前副局长杨国庆在新加坡航展期间呼吁，尽管民航局正为适应通航产业发展推进低空空域改革，但改革步伐仍需加快。“在和平时期，空域是一项重要的资源，要服务于经济发展需求。” 他说。

破局困难：行前审批未见落实

如杨国庆所言，低空空域改革的进展决定着中国通航产业未来发展前景，但推动难度重重。

多位通航产业人士曾向记者表示，行前审批简化是通航政策变革的第一步，而空域改革则是通航政策开放的关键。北京航空航天大学通航产业与政策研究中心主任高远洋解释：即使行前审批放宽，如果没有划出具体的低空航图和完善空管服务体系，通用航空照样发展不起来。

去年11月，《通航审批规定》紧跟着十八届三中全会的脚步出台。该文件规定，除九种在飞行前需要申请才能获批的通航飞行任务类型外，其他飞行任务均不需进行行前审批，这一“负面清单”的形式获得了很多行业人士的好评。

相关上市公司如中信海直[7.67% 资金 研报]（000099.SZ）、洪都航空[1.60% 资金 研报]（600316.SH）、日发精机（002520.SZ）等在去年11月18日-22日一周时间内，股价涨幅均超过20%，其中中信海直更是飙涨39.55%。

珠海航太科技总经理余地向21世纪经济报道分析：“全国95%的飞行任务集中在排名前45家通航企业中，这45家中又有近九成无需再进行分析飞行教学、训练和通勤包机业务，因此对行业是明显的利好。”

此外，不少行业人士解读到，文件进一步明确了通航飞行任务的审批机关和审批权限，相较于《通用航空飞行管制条例》有了明显进步，为后续通航政策的出台开了好头。（记者注：《通用航空飞行管制条例》2003年由国务院颁布，是中央对通航产业关注的开端。）

遗憾的是，先于空域改革的行前审批似乎并未落到实处。按照《通航审批规定》第5条规定，九种需要审批的飞行任务之外，其他通航飞行任务仍然需要提交飞行计划申请。

但高远洋指出：按照《通用航空飞行管制条例》，飞行计划申请仍然是需要审批的。其结果便是《通航审批规定》与《通用航空飞行管制条例》互相矛盾。

唐继龙2月11日在成都新津机场转场，他表示此次飞行前的行前审批“和以前没有变化”。山东的一家通航企业也向记者表示，当地开展飞行任务同样需要审批。

这意味着通航行前审批的新政策在实际操作层面并未突破制约。对于尚未出台的《空管规定》来说，要实现实质性突破，同样需要突破《通用航空飞行管制条 例》的原有政策。而根据去年6月空管委办公室人士的介绍，《通用航空飞行管制条例》同样也有修订计划，其出台时间将影响着行前审批和空域管理的执行。

现实之需：通航产业亟待管理革新

有行业人士感叹，通用航空是改革开放三十多年来“唯一一个没能发展起来的行业”。唐继龙也认为：“通用航空发展步调与运输航空不一致。”

按照官方的表述，今年中国通用航空事业发展已经进入第62年——1952年，军委民航局航空农林队成立，成为建国后第一支通用航空飞行队。但在多数行业人士看来，中国通航产业真正迎来发展却是最近几年的事情。

“通用航空是一个政策依赖性极强的行业。”唐继龙说，“2008年汶川地震中直升机在抢险救灾中的表现，直接促使中央决心发展通用航空产业，才有后来一系列政策的出台。”

他依旧清晰地记得，2009年2月25日，14位航空航天院士和包括他在内的30多位通用航空专家在北京航空航天大学进行研讨会，以汶川地震中通用 航空发挥的作用为基础，呼吁对通用航空提供更多的支持。此后中航工业协会整理会议成果后向国务院递交文件，得到了现任国家主席习近平在内的多位中央领导批 示。次年，国务院和中央军委共同颁布《深化空域改革意见》。

但来自中央的推力未见持续，通用航空亟待的改革又开始原地踏步。2013年4月，雅安地震期间，民间通航企业自发组织形成了救援队伍，但他们面临的困难与汶川地震一样：紧急时刻政府对民间通航的管制并未松动，五年后的紧急救援体系仍未吸纳民间的通航力量。

同样引人担忧的是，通航产业多年高速发展后隐忧已经慢慢出现。

据中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）统计，截至2013年7月31日，中国已经有116个县级及以上城市在建或计划建设通用航空产业园区。 但各地的发展模式却仿佛只是拷贝：地方政府引进资本成立投资公司，引入或收购海外通航飞机制造商，建立飞行培训学校，宣称计划打造数百亿甚至上千亿的全产 业链。

但据唐继龙此前介绍，通航产业的管理往往涉及到空管局、民航局、安监局、农林部门等十多个管理部门，多头管理现象依旧严重，不同管理部门之间的争论旷日持久。

这一结果是，尽管大量引进飞机，但实际的通航运营却未见增长。2013年，全球交付了1516架通用航空飞机，其中近15%交付到中国。但根据民航 局去年发布的统计公报，2012年全行业完成通用航空生产作业飞行51.7万小时，比上年增长2.8%，但与2011年的增速28.5%相比明显下滑。 2013年的最终数据尚未出炉，但已有初步预计称增速仅为6%。

产业短板：并非政策放宽就够

2013年6月，第四届中航国际通用航空论坛数据显示，未来10年内我国通用航空年均增长有望达15%以上，到2020年我国各类通航飞机的需求量将达到上万架。

但通航产业发展并非全是光明。早在2009年，博思艾伦咨询公司就曾发表一份研究报告，指出中国通用航空成长的四大阻碍：空域限制、开发程度低的供应链生态系统、严格的管制环境和基础设施与资源的限制。

这其中空域限制、管制严格等尚可依靠政府更新政策逐步解决，但通航产业供应链的开发程度和相关资源限制（如通航机场）则更需要依靠时间。

唐继龙认为，无论是专注资本市场的投资者，还是直接参与地方通航产业园建设的投资商，仍然需要避免盲目跟风，因为他们不知道通航产业的要素远不完备，“并不是说政策放宽了通航产业就发展得起来”。

以通用航空机场为例，按照去年下半年民航局副局长夏兴华的介绍，中国已经有70个通航机场，即使加上320余个临时起降点也不足400个。相比之下，美国的通航机场数量为19000个，是中国的四十多倍。

“有些引进了通航飞机制造的投资公司动不动宣称今年要造200架飞机，明年要造300架，但没有足够的机场，造出来的飞机能飞到哪里去？”唐继龙向21世纪经济报道记者表示。

此外，供应链缺乏也是中国通航产业发展的短板。中国目前有不少通航飞机是自国外引进，但从发动机到零部件的一系列配套设备大多数并不在中国生产。

通航飞行员同样紧缺。截至去年，全国在册通航飞行员不足4000人，而美国的通航持证飞行员则超过37万。为加快飞行员的培养和供应，去年年底民航局出台新规，确认放宽考取私人飞行驾照（相当于汽车C照）的限制条件，年满17周岁的初中以上学历获得者只需40小时的理论学习和40小时的飞行训练，再通过相应的考试即可取得私人飞行驾照。

但考取飞行驾照的成本依旧是增加培养飞行员的障碍。目前各地飞行培训学校对私人飞行驾照的收费不一，但大多数培训费用在十几至二十几万之间，成本不菲。（编辑徐万国王洁）