《中国民航报》、中国民航网 记者梁永军、郭瑛 通讯员新俊勇 报道：如何监督"一把手"，保证"一把手"正确行使权力，一直是廉政建设的重点，更是监督的难点。在"一把手"权力过于集中，即"'一把手'，决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔、言论一个音"未根本改变的情况下，有效监督"一把手"的路径和办法正在探索实践中。

　　2010年3月，民航局党组下发《关于开展反腐倡廉建设试点工作的通知》后，民航中南地区管理局党委、纪委为加强对所属单位"一把手"的管理，以探索党政"一把手"不直接分管财务、人事、工程建设和物资设备采购招投标改革，建立"集体决策、正职监督、副职分管、分工负责"的工作机制为试点内容，选取了广东、深圳监管局和局机关服务中心进行先行试点。随后在辖区内全面铺开试点工作。3年多来，中南局党委、纪委紧紧围绕民航局党组纪检组确定的试点方向，按照反腐倡廉建设试点工作以见成效为目标的工作要求，以科学分权为前提，以完善集体决策机制为基础，大力加强反腐倡廉制度体系建设，强化制度机制对权力的管控力度，反腐倡廉建设试点工作稳步推进，为中南民航又好又快发展提供了有力保证。

　　为了权力的阳光运行

　　2009年9月，中共十七届四中全会作出《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确了要"健全权力运行制约和监督机制"，其中进一步提出了要"以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。"为了认真贯彻党的十七届四中全会精神,全面落实《决定》，广东省结合本省工作实际，出台了关于贯彻《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》的实施意见，正式提出了要强化对"一把手"的监督，即"规范党政机关、国有企业和事业单位一把手职权，党政机关正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作,不得违反程序干预、插手工程项目建设、城乡规划、征用地审批"。

　　在此背景下，中南局党委、纪委于2010年按照民航局党组《关于印发民航反腐倡廉建设试点工作实施方案的通知》要求，正式确定广东、深圳监管局及局机关服务中心作为实施反腐倡廉建设试点工作，即探索党政"一把手"不直接分管财务、人事、工程建设和物资设备采购招投标改革，建立"集体决策、正职监督、副职分管、分工负责"的工作机制。

　　中南局纪委表示，目前探索实施的党政一把手"四个不直接分管"机制，其实质就是按照权力相互制衡的原则，改变传统的权力配置模式，加强班子成员内部间的制衡和监督，把单位的财务、人事、工程建设项目和物资采购招投标四项"要害权"分由副职分管，"一把手"履行监督职责。通过制度程序的重新设计，让"一把手'由"操作员"转变成"监督员"，授权副职由"旁观者"转变成"操作者"，从而使决策、执行、监督三权分离，达到以权制权，权力的阳光运作。

　　落实三项职责  为全面推进试点工作奠定基础

　　民航局部署开展反腐倡廉建设试点工作后，中南局党委随即将试点工作列入党委重要工作日程，高度重视、迅速行动，专题召开党委常委会研究试点工作，下发了《关于认真做好反腐倡廉建设试点工作的通知》，并选取广东、深圳监管局和管理局机关服务中心开展先行先试工作，通过先行先试认真总结经验，以点带面，为全面推行试点工作打下坚实基础。

　　在试点工作中，中南局纪委认真履行组织协调职责，及时向民航局党组纪检组及中南局党委汇报试点工作情况，加强与试点单位的联系，及时了解掌握试点单位工作的开展情况，采取多种形式推动试点工作开展，同时争取机关职能部门的支持配合。

　　试点工作启动后，各试点单位党委认真落实试点工作要求，统一思想认识，成立由党委书记任组长的试点工作领导小组，精心筹划试点工作。按照试点工作要求，紧密结合本单位实际，研究制定了《试点工作实施方案》，明确试点工作内容、要求和工作进度，确保试点工作有序开展。局机关服务中心，以理顺管理体制机制，完善中心党委工作程序，落实民主集中制为抓手，扎实推进正职与副职的职责分工；深圳监管局以加强权力的制约和监督为重点，以提高制度执行力为抓手，整体规划，重点突破，逐步建立完善反腐倡廉制度体系，有序推进试点工作；广东监管局以"一把手"与各副职签订的责任书为基础，确立了"谁分管，谁负责"，"谁失职、追究谁"的责任承担原则，以重大事项集体决策，工作报告和纪委全程监督为依托，稳步推进试点工作。

　　抓好三个环节  是试点工作顺利开展的前提

　　"思想是行动的先导"，推行"四个不直接分管"制度的关键在于解决和统一各级领导干部的思想认识。在试点工作中，各单位都遇到了各种各样的困难和问题，党委注重通过宣传教育，如组织专题学习文件精神，专题会讨论实施方案的设计以及具体工作的落实部署等，统一思想，提高干部对推行"四个不直接分管"机制的认识，营造良好的工作氛围。

　　"'一把手'四个不直接分管"是一项分权的改革，是对传统权力行使模式的调整，为了使此项工作减少阻力、不流于形式，必须建立健全和完善一系列配套制度。 中南局纪委表示，各试点单位要建立科学的分权制度，以保证权力的制约平衡，并结合各单位自身实际进一步完善相关工作制度，坚持党务政务公开制度，领导班子成员通过党委会、行政办公会等形式，将分管工作及时通报，加强沟通协调，接受班子成员的监督。同时，通过内网、宣传栏等方式，将本单位的重要决策事项、财务执行情况向广大党员群众公示，接受党员群众的监督。

　　反腐倡廉建设试点工作是否取得了成效，党员群众的满意度是最终标准。在试点工作启动伊始，各试点单位都十分注意发动党员群众参与的积极性，让党员群众参与到方案制定、工作实施和检查考核的各个环节，认真倾听党员群众的意见和建议，及时改进工作。

　　紧扣四个目标  为试点工作提供实践路径

　　用制度管权，做到民主决策。"'一把手'四个不直接分管"机制是一套制约权力运行的完整制度体系，用制度明确了决策、执行和监督三权运作的程序，用制度铁笼锁住了"集中的权力"。在用制度管权的实践中，广东监管局充分发挥了党委议事规则，民主讨论制度的作用，以评先评优工作为例，监管局党委在组织开展年度优秀公务员考核时，采取的具体工作流程是，由各部门推荐本部门的人选，综合处（人事管理部门）收集汇总，并提交分管人事的局领导，由分管人事的领导提出召开党委会的动议，并在会上介绍本年度评选标准和要求，会上，"一把手"不先表态，由各副职提出意见，"一把手"集中意见，讨论通过先进人选。

　　用制度管人，做到公平公正。"一把手"不直接分管人事工作实质是分出了"一把手"的"话语权"，明确由分管组织人事工作的领导班子成员分管干部人事工作，"一把手"行使把关、监督职责，使干部任用更科学、更严格。干部人事工作一般由分管领导负责具体操作，"一把手"监督、审核把关，领导班子集体研究决定，加重党管干部的分量，突出党管干部的原则。记者在采访中了解到，局服务中心人员成份为公务员、事业编制人员和外聘人员三个部分，人员较多、流动性较强，因此在管理上也有一定的难度。服务中心仍按照试点内容积极开展工作，按不同成份人员具体落实方案。比如招聘一线员工，由用人部分提出，人力资源部审核，主管人事领导审批，中心领导会签通过后录用；如公务员或事业人员人事任命等，则由党委会研究讨论后上报中南局相关处室审批。

　　用制度管钱，突出公开透明。据介绍，深圳监管局为了更加清晰地界定"一把手"与分管人事、财务、工程建设和物资设备采购招投标工作副职的签字权限，再次对《民航深圳监管局财务管理办法》、《民航深圳监管局公务接待管理办法》进行了修订，强调了分管财务领导的签字权，而"一把手"不再需要在每张发票上签字。为了强化监督，《办法》更明确1万元以上大额开支，须由分管财务的局领导与局长共同审批或局长办公会审批，有效地控制了接待费的合理支出。

　　用制度管事，突出严格规范。对监管局和服务中心来说，工程建设项目少，并且目前还未有独立承担的工程建设项目工作，但是为使"四个不直接分管"制度体系的完备，试点单位也明确规定了由党委研究确定一名副职为工程建设项目分管领导，负责工程建设项目工作。对于物资采购工作，试点单位确定分管财务工作和分管物资采购的副职不能为同一人，确保权力的真正分解和制衡，不出现"二把手腐败"；其次在制度设计上，物资采购需由职能部门提出计划，经本部门分管领导签署意见，报分管物资采购的领导审核，经分管物资采购领导与分管财务领导协商审批后办理，金额超过一定数目的物资采购，由分管物资采购的领导审核，需提交局党委集体讨论通过后办理。此外，如果物资设备采购中需签订合同的，经分管物资设备采购领导同意后，仍需按照监管局合同审批程序进行合同审批，任何个人不得直接决定和从事大宗物资采购事宜。

　　总结成效 深化试点效果

　　试点工作开展以后，各试点单位高度重视，精心筹划，稳步推进，大胆创新，不断完善反腐倡廉建设各项制度，试点工作取得了一定的成效，但监督工作任重而道远。

　　"权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败"，是政治学中的一条铁律，权力过重而没有约束，必然会失重，而推行"'一把手'四个不直接分管"制度，实施"副职分管，'一把手'监督，集体领导，科学决策"的新的工作分工和工作决策机制，把"决策、执行、监督"三权相对分离，把"人、财、物、基建"四权彻底分离，形成了"一把手"和副职间相互制约、相互监督的工作制度和权力约束机制，防止权力的过分集中。据悉，为更好开展"'一把手'四个不直接分管"工作，广东监管局在党委分工上进行了科学的设计和调整，使重新调整的分工既符合副职分管，"一把手"监督的原则，还形成副职之间的相互制约关系，不会导致"二把手"腐败的新问题。据广东监管局负责同志介绍，局长、党委书记主持党委、行政全面工作；党委副书记、纪委书记分管人事工作，并分管具体负责人事、财务、采购工作的综合处；一位副局长分管财务工作；一位副局长分管工程建设项目和设备采购、招投标工作；这样的分工就使一把手虽然没有具体的分管工作，但由于其是主持全面工作，所以各分管领导均需要向其汇报分管工作，便于一把手的监督；而党委副书记、纪委书记分管了具有人事、财务和物资采购职能的综合处，又相当于加强了对这三权的纪检监督力度；另外两位副职分别分管的涉及"财"的财务和物资采购工作，也形成了相互制约的关系。

　　权力运行越规范，权力使用的透明度就越高，工作就越有序。在"四个不直接分管"试点工作中，各试点单位都在原有的规章制度基础上，制定了相应的监督规定，对单位的财务管理、人事任免、大宗物资采购、工程建设等作出了明确具体的规定。广东监管局创造性提出"谁分管，谁负责，谁失职，追究谁"的责任承担原则，建立了与此配套的责任书制度，由"一把手"与四项工作的分管副职签订责任书，形成了职责明确、程序清楚、操控自如，约束有力的制度监督体系。

　　试点工作强化了监督，增强了班子齐抓共管合力。中南局纪委表示，实行党政"'一把手'四个不直接分管工作"，由"一把手"个人"权力无限"变为党委班子"用权受限"，领导班子成员行使权力监督的形式从副职监督"一把手"向"一把手"监督副职转变，通过公开程序和多层操作，变少数人知情为多人知情，监督的效果将得以有效体现。同时，正职与副职、副职与副职之间的交流与沟通会增多，重大事项集体决策，民主集中制原则也得到更好贯彻，有效地增强了班子的凝聚力和战斗力，领导与领导之间、领导与下属之间相互知情，互相了解，相互沟通，既推进了民主，又促进了团结。

　　另外，实施"'一把手'四个不直接分管"，更有利于各施其职，充分调动工作积极性。广东监管局局长李淑亮对此深有感触，他说，近年来，广东的飞行监管业务量日益增加，省内现有6个机场、5大基地航空公司、10余家通航企业、19个飞行维修单位和37个外航企业，不仅广州本场业务量大，还辐射周边各点，形成既集中又分散的监管格局，对局方的监管带来一定的难度和压力。试点开展以来，"一把手"能从具体事务中解放出来，把主要精力放在把方向、用干部、抓大事、谋发展，统筹全局性工作上。

　　中南局纪委表示，目前"'一把手'四个不直接分管"试点工作取得了阶段性成果，但在实践中仍存在瓶颈。例如，如何确保基层单位运作高效，正职如何有效监督副职，实现权力和义务的对等统一等问题，还需进一步探索解决。

　　"'一把手'四个不直接分管"试点工作不是孤立的专项工作，而是惩防体系建设的一项综合工程，通过探索反腐倡廉建设的新路径、新方法、总结新经验、新规律，破解反腐倡廉建设中遇到的难点，从源头上防治腐败，有效推动惩治和预防腐败体系建设，促进反腐倡廉工作深入开展。中南局纪委表示，将不断总结各试点单位的经验做法，以见成效为目标，继续深化试点工作，全面推进惩防体系建设，不断提升中南地区廉政风险防控能力。