编者按：7月8日，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》发布，明确了促进民航业发展的总体要求、主要任务和政策措施，是首次在国家战略层面出台指导民航业发展的纲领性文件，将对我国民航业发展产生重大的意义。为了便于社会和行业更好地理解、领会《若干意见》的重大指导意义，更好地贯彻落实《若干意见》精神，中国民航报围绕《若干意见》中提出的10项主要任务，结合社会和行业关注的焦点、热点和难点问题，邀请民航局相关司局领导和业内外专家对《若干意见》进行深入解读，敬请关注。

　　《中国民航报》、中国民航网 记者肖敏 报道：7月8日，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》发布，提出了民航业发展的总体要求和10项主要任务以及相关政策措施。其中，“加强机场规划和建设”作为第一项主要任务占了较大篇幅。《若干意见》提出“加强机场规划和建设”这一主要任务的时代背景是什么？应如何理解、落实和完成好这一主要任务？带着一系列问题，记者采访了民航局相关负责人和业内相关人士。

　　重申机场定位明确各方职责

　　机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，是国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具有广泛的社会效益和经济效益。机场也是社会公共服务体系和应急救援体系的重要组成部分，是国家战略资源和国防基础设施，对加强国防建设、增进民族团结、缩小地区差距、促进社会文明进步具有重要意义。

　　2009年7月正式实施的《民用机场管理条例》首次明确了民用机场的公共基础设施定位，要求各级地方政府采取必要措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场管理水平。《若干意见》在“加强机场规划和建设”部分开宗明义，第一句便指出，“机场特别是运输机场是重要公共基础设施，要按照国家经济社会发展和对外开放总体战略的要求，抓紧完善布局，加大建设力度”，再次重申了机场特别是运输机场是重要的公共基础设施。

　　“《若干意见》突出了民航业的战略性产业定位，将使各级地方政府更加深刻地认识到民航业是加快转变经济发展方式、调整经济结构的重要抓手，更加深刻地认识到机场带动地区经济社会发展的突出作用；重申运输机场是重要公共基础设施的定位，有助于国家有关部门、地方政府以及社会各界转换对场建设和发展的认识视角。”民航局发展计划司司长刁永海说。他认为，《若干意见》的出台，将有利于各级地方政府落实好机场建设和发展的主体责任及监督管理职能。同时，有利于在一定区域内逐步解决空域资源不足的问题，有利于建设机场与其他交通运输方式有效衔接的现代综合交通运输体系，有利于形成机场与地方经济社会共同发展的良性循环。

　　“《若干意见》是国务院指导性文件，从国家层面来统筹民航业发展，有利于进一步完善机场布局和解决机场发展中存在的一些问题。”中国民航大学机场学院教授、机场综合交通研究所所长欧阳杰告诉记者，无论是空域问题的解决，还是枢纽机场和现代综合交通运输体系的建设，都涉及国家的不同部门，需要从国家层面统筹协调。

　　抓紧完善布局加大建设力度

　　截至目前，全国运输机场182个，机场密度为每10万平方公里1.89个，覆盖了全国91.5%的经济总量、77%的人口和74%的县级行政单位。机场总体布局基本合理，区域布局与我国经济地理格局基本适应，机场体系的功能层次日趋清晰，航空运输在综合交通运输体系中的地位不断提高，基本符合我国国情和民航发展方向，基本适应国家和地区经济社会发展需要。但是，其中也存在不少问题和矛盾，诸如：机场数量仍然较少、服务地域不广、大部分干线机场容量饱和或接近饱和、军民航空域使用矛盾日益突出、区域内各机场定位分工不明确和枢纽机场国际竞争力不强等。《若干意见》中提出机场要“抓紧完善布局，加大建设力度”，那么，下一步我国完善机场布局的重点工作是什么？要达到怎样的目标？

　　对此，刁永海表示，机场布局主要是解决我国民用机场空间布局和功能结构的问题，实现资源的优化配置和有效利用，增强我国民航事业的可持续发展能力。下一步，我国机场布局工作的重点将是缓解大型机场容量饱和问题和积极发展支线机场。一是实施枢纽战略，大力培育具有国际竞争力的航空客货运枢纽。二是配合国家经济战略布局，大力发展区域性机场和干线机场。三是增加支线机场和通勤机场。到2020年，民航业的经济社会效益更加显著，航空服务将覆盖96%的经济总量、88%的县级行政单位和89%的人口。

　　“着力把北京机场、上海机场、广州机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽，培育昆明、乌鲁木齐等门户机场，增强沈阳、杭州、郑州、武汉、长沙、成都、重庆、西安等大型机场的区域性枢纽功能”。这是《若干意见》中对枢纽建设提出的具体要求。

　　针对该具体要求，首都机场集团相关负责人表示：“目前，北京首都机场和武汉天河机场、重庆江北机场的战略目标与《若干意见》精神是高度契合的。首都机场集团将强化落实机场的公共基础设施属性，努力将首都机场建设成为全球大型国际航空枢纽，推进武汉机场、重庆机场区域性枢纽建设，进一步发挥机场在地方经济社会发展中的重要作用。”

　　昆明机场相关负责人表示：“《若干意见》特别明确了昆明机场作为国家门户机场的定位，为昆明机场加快发展营造了良好的宏观环境。在未来的发展中，昆明机场将以机场资源为基础，根据机场场区运行保障、综合交通配套、住宿餐饮、文化娱乐、旅游服务、综合商业等功能需求，构建出一个高效便捷、快速通畅、业态结构合理、生态环境和谐的机场综合服务区。”

　　刁永海认为，要引导和推动枢纽建设，一是要加强机场基础设施建设，尽快完善与功能定位匹配、满足枢纽机场服务保障需要的机场基础设施，提高基础设施保障能力；二是要支持并配合地方政府加强与军方协调，完善枢纽机场终端区空域规划，提高枢纽机场容量和空域保障能力；三是要完善机场、空管、航空公司的运行协调决策机制，提高机场运行效率和保障水平，减少航班延误；四是要积极支持相关部门出台政策措施，鼓励和支持航空公司开辟和增加国际、国内航线，构建高效便捷的航线网络，提高航空通达能力。

　　“要整合机场资源，加强珠三角、长三角和京津冀等城市密集地区机场功能互补”，针对目前存在的多机场体系中各机场的定位并不是很清晰，有时还存在一定的矛盾和无序竞争问题，《若干意见》也提出了具体要求。如何整合机场资源？尤其是当各个机场的定位和功能存在冲突时，政府部门应该如何进行协调？

　　刁永海说，机场各自的区位条件、经济社会环境和航线网络、机场规模、空域特点等都不相同，政府部门应合理引导多机场体系中的各机场，在主要发挥市场配置资源的基础上，开展广泛合作与有序竞争，逐步形成差异化的发展战略和市场目标，健全各具特色的机场功能和服务，构建优势互补的航线网络结构，服务区域经济和社会发展。

　　规划适度超前建设量力而行

　　“机场规划建设既要适度超前，又要量力而行，同时预留好发展空间，做到确保安全、经济适用、节能环保”。《若干意见》为我国未来的机场规划和建设确定了基本原则。

　　对于看似矛盾的“适度超前”和“量力而行”，刁永海表示，“适度超前”和“量力而行”并不矛盾，而是相辅相成的。“适度超前”不仅要求在机场布局规划时综合考虑经济社会发展的需求，把目光放得长远；要求在进行机场总体规划时，按照“一次规划、分步实施”的原则，科学合理地确定机场发展蓝图；要求在确定当期建设内容和规模时，充分考虑经济社会和民航快速发展的需求，避免“建完就扩、建完再扩”。“量力而行”要求确定建设标准、规模时，充分考虑现时的人力、财力、物力和财政经济政策条件。“适度超前、量力而行”不是盲目超前、一步到位，而是实事求是，坚持科学、可持续发展。

　　“在机场规划建设过程中，需要处理好进度与质量、安全与发展、规模与效益、近期与远期、建设与环境等方面的关系。”欧阳杰说。

　　“十二五”期间，我国计划新建机场56个，迁建机场16个，改扩建机场101个。在新建的机场中，基本上都是支线机场。对于支线机场的建设，《若干意见》也提出了具体要求即“新建支线机场，应统筹考虑国防建设和发展通用航空的需要，同时结合实际加快提升既有机场容量”。

　　欧阳杰认为，目前我国大中型机场规划布局基本完成，机场建设重心自然由大中型机场建设转到新建支线机场、通用机场和通勤机场上来。而“加快提升既有机场容量”主要指繁忙机场，这些机场已成为造成航班延误和制约航空业务量增长的关键环节。

　　“在新建支线机场时，要考虑通用航空用途。一方面可以增强通用航空的基础保障能力；另一方面，也可以提高支线机场的利用效率。”刁永海说，在支线机场布局规划和建设时，统筹考虑国防建设需要，增强机场的国防功能是多数国家普遍的做法。以美国为例，联邦航空局（FAA）战时隶属于国防部，并制定了一系列法律明确规定，战争期间军方经国会授权可对民航实施军事管理和征用。

　　至于如何“加快提升既有机场容量”，刁永海认为，一是要积极推进机场改扩建工程，提高机场保障能力；二是要解决容量受限机场的发展问题。由于自然条件限制和城市的发展需要，一批中小机场需要迁建，如秦皇岛、锦州、泸州、延安机场等。在航空需求量较大的大城市，需要研究建设第二机场，如成都、青岛、大连、厦门等。

　　确保机场与其他交通运输方式的有效衔接

　　随着我国经济社会的持续快速发展，综合交通运输体系建设进入关键期。就全国机场整体而言，目前机场与其他交通运输方式的相互衔接性还不够强。一方面，机场与其他交通基础设施网络的建设缺乏综合协调，降低了综合交通的整体效率；另一方面，机场作为城市重要的交通枢纽，与城市交通系统衔接不畅，削弱了航空高效快速的优势。

　　因此，《若干意见》指出，“要按照建设综合交通运输体系的原则，确保机场与其他交通运输方式的有效衔接。”这句话从国家层面明确了民用机场是综合交通运输体系的重要组成部分，这与后面所说的“大型机场应规划建设一体化综合交通枢纽”相对应，对民航来说具有重要意义。

　　欧阳杰表示，预计在修订《综合交通网中长期发展规划》（2008年国务院审议通过）的新版本中，民用机场将在综合交通体系中发挥更为显著的作用。

　　要确保机场与其他交通运输方式的有效衔接，离不开民航和相关部门以及各地方政府的沟通协作。刁永海说，作为机场的行业监管部门，民航局将主动指导并协助地方政府制定本地区的民航发展规划，确保民航规划与地方的经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划等相衔接；引导地方政府将机场纳入地区综合交通体系建设，重视区域现代综合运输体系的整体规划，在新建和改扩建机场时，预留与其他交通方式衔接的空间；着眼于综合交通运输体系的建立，建设以大型机场为核心的综合交通枢纽，完善机场与高速公路、城市轨道、城际铁路的衔接，提高机场通达能力、便捷换乘能力和辐射能力，方便旅客和货物在机场的快捷集散。

　　《若干意见》中还对机场配套设施建设提出了具体要求——“注重机场配套设施规划与建设，配套完善旅客服务、航空货运集散、油料供应等基础设施，大型机场应规划建设一体化综合交通枢纽”。

　　对此，欧阳杰表示，在配套完善旅客服务方面，应以旅客为中心，完善旅客服务设施，优化旅客流程，实现旅客无缝中转和中转航班行李直挂；整合机场信息资源，健全航班信息交换服务机制；建立大面积航班延误预警和应急机制等。

　　在航空货运集散方面，应顺应航空货运物流化趋势，在交通设施方面完善地面物流网络，开展多式联运；在货运物流设施方面建设航空保税物流园区、货运集散地和快件处理中心等；在信息系统方面建立航空物流公共信息平台、航空公司货运信息系统和电子商务平台等；在航空快递业务方面推进航空快件绿色通道建设等；在油料供应方面，则需要统筹规划建设“全国民用航空油料供应体系”，完善沿海及内陆地区的成品油储运配送基地、航油战略储备库布局建设，加强主要机场及西部地区通用和支线机场的航空油料的存储、加注和输油管线等专用基础设施建设。