引语：2013年11月份，一份“普通”文件的出台，引发了通航领域的大讨论，并深深刺激了一把资本市场；喧嚣过后，我们不禁要反思：钳制中国通航发展的政策瓶颈到底在哪里？

　　11月18日，中国人民解放军总参谋部与中国民用航空局联合下发《通用航空飞行任务审批与管理规定》，由于其中涉及通用航空任务申请和审批等条款，敏感度极高，一时间引来多方关注，无论是业内还是业外，都对此新规投入了空前的热情。

许多通航专业人士纷纷在第一时间内通过微信、微博等平台，迅速对新规做出了解读，有叫好的，有泼冷水的。叫好的认为这是我国通航政策领域的一大突破，体现 了政府和军方顺应民意，支持通航发展的实际作为，泼冷水的则认为，这只体现了政府和军方的一个漂亮姿态，对于改变现状丝毫没有作用，政府和军方应该出台更 加务实的政策。

　　尽管对于新规的解读，专业人士之间存在不同的意见，但是关注通航领域的各类投资者，尤其是业外投资者，依然掩饰不住兴奋，他们的反应异常迅速，以至于新规出台的第二天，与通航概念相关的股票便纷纷涨停。

　　在一片欢呼声中，在资本市场的剧烈波动中，各类业外媒体抓到了新闻点，并纷纷对新规做出了“吸人眼球”的报道——有的认为这意味着我国低空空域的全面开放；有的认为这是军方在移交通航管制权；有的认为中国通航的春天已然来临······于是，投资界又是一番冲动。

随着形势的愈演愈烈，政府意识到了市场对于新规的过度反应，于是主流报纸开始给出“正解”，官员开始出来“辟谣”，逐渐的，市场火热的心，重新又归于平 静，大家开始更关注政策的实质，并恍然醒悟——原来，中国的低空管制丝毫没有放松，通航的春天离我们依然遥远，我们都高兴得太早了！

那么缘何一项没有太多实质内涵的政策出台会激发这么大的群众热情，正如北京航空航天大学通用航空产业研究中心主任高远洋解释——这至少说明了三点：一是通 航概念在舆论引导下，已经受到了全社会的广泛关注，尤其是受到了资本市场的高度关注；二是目前中国的通航产业的确是政策依赖性极强的行业，政策上哪怕有丝 毫的改进或者明确，都会释放不小的“活力”；三是大家等待了太久，太渴望政策“甘露”了，任何一项利好政策的出台都会让人欢欣鼓舞。

新规出台背景

　　对于中国通航的政策，很多普通投资者包括一些业内人士，都缺乏准确和完整的了解，这一方面是因为我国的通航政策缺乏独立的体系，很多涉及通航的法律法规、 规章标准涵盖在大航空的法规体系中，人们只有全面了解大航空的法规体系，才能弄清楚一些涉及通航的管理政策，而这是一项较为复杂的工作，很少有人愿意尝 试；另一方面是由于中国的航空政策更新太慢，很多陈旧的规章制度历经几十年不改，已经极少有人提及，但从法理上说，它们依然有效，且在实践中，它们依然存 在。

　　比如本次出台的新规——《通用航空飞行任务审批与管理规定》，据民航局运输司通航处处长靳军号介绍，实际上这不是一项新政策，而只是对旧有政策的“修 订”，这项旧政策就是1984年12月颁布的《国务院、中央军委关于使用飞机执行各项专业任务的规定》。之所以此次修订没有继续以国务院和中央军委的名义 发布，是因为新规涉及的内容完全在总参和民航局的权限内，从政策制定和发布的程序上来讲，这样做更加规范。

　　仔细研究旧规定，可以发现，其对通航飞行任务（旧规定称为专业任务）有非常明确的规定：一般通航飞行任务，均“由民航部门办理”，并不强制要求审批，也就是说可以不审批（事实上，之前一直在如此操作），只有涉及国家安全的通航飞行任务，需要和军方协商，得到批准。

　　比较新旧规定可以发现，旧规定的基本精神与新规并无二至，首先不存在军方让渡管理权的问题，其次在新规出台之前不存在一切通航飞行任务都需审批的问题。新规的出台，只是在说法上更加明确、专业，并根据常年的实践，增加了部分细则内容。

如果大家对于通航政策有系统的了解，或者政府在出台新规时，能够对旧政策的背景有详细的介绍，恐怕不至于引发广泛的误读和误解。

核心问题无解

　　新规的出台，只是明确了哪些事情可以做，哪些事情不可以做，但并没有解决核心问题：可以做的事情是否允许自由去做，而这才是大众最关心的问题！

媒体的误读和公众的误判，还在于没有弄清楚飞行任务审批和飞行计划审批的确切含义，以为放开飞行任务审批就是取消了管制，实际并非如此，新规出台非但没有 放松管制，反而更加暴露了之前中国空域管理的严苛。在新规出台之前，中国政府和军方对于飞行任务和飞行计划进行双审批制，体现了两套不同的管制体系，一套 对接总参，一套对接空军。现在，虽然对接总参的体系已经明确表态放松了（事实上，它的存在从来就不影响一般通航任务的执行），但另一套体制依然存在，到目 前为止，还没有放松的迹象。它就是飞行管制，也就是飞行计划审批制度。

飞行管制现状

　　要理解当前我国的飞行计划审批制度，需要从了解空域管理制度开始。

按照《中华人民共和国航空法》第七十条、七十一条、七十二条， 我国对空域实行统一管理，其具体的管理办法由国务院、中央军事委员会制定，领导机构为空管委。根据国务院、中央军事委员会制定的《中华人民共和国飞行基本 规则》第二章有关空域管理的规定，空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等，飞行任务需要的，可以划设临时飞行空 域。其中民用机场飞行空域、航路、航线等（不到10%）主要委托民航局空管局规划建设，如需调整，需要经空管委审批；其他空域（90%以上）均由中国人民 解放军空军规划建设，如需调整，需要空管委审批。大部分通用航空飞行任务所需的空域均为临时飞行空域（由空军管辖），执行通航飞行计划前，企业需要向空军 申请临时空域。

　　此外，根据《中华人民共和国飞行基本规则》，中华人民共和国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提 供空中交通管制服务。其中，民航局管理的空域，委托民航局空管局提供交通管制服务，其他空域由空军提供管制服务。所谓管制服务，核心任务在于审批飞行计 划。

由于通用航空飞行大部分使用临时空域，因此飞行计划主要由空军审批，审批办法主要有：一般飞行计划申请应当在拟飞行前1天15时前提出，飞行管制部门应当 在拟飞行前1天21时前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人；执行紧急救护、抢险救灾、人工影响天气或者其他紧急任务的，可以提出临时飞行计划申 请，临时飞行计划申请最迟应当在拟飞行1小时前提出，飞行管制部门应当在拟起飞时刻15分钟前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人；使用临时航线转 场飞行的，其飞行计划申请应当在拟飞行2天前向当地飞行管制部门提出，飞行管制部门应当在拟飞行前1天18时前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请 人，同时按照规定通报有关单位。在这里，需要特别强调的是：大部分公务飞行使用民航空域，其飞行计划主要由民航局空管局审批，审批办法为：提前3个工作日 提出申请，空管局应提前至少1个工作日答复。

总之，中国低空空域管理及飞行管制目前存在的问题主要有：一、空域利用率低，缺乏合理的空域划设，空域管理改革推进进度迟缓；二、空域利用效率低，飞行管制过于严格和死板，缺乏灵活性，飞行计划通过率不高。

新规真正价值

　　　新规的出台，虽然没有取得所谓的突破，但并非没有意义。

　　在民航局国防动员办公室主任孟平看来，新规出台的主要意义在于，进一步明确了：必须在确保国土安全的情况下促进通用航空的发展。

　　在靳军号看来，新规出台的主要意义在于，体现了中央政府放权和简政的要求，进一步明确了“法无禁止即合理”的管控原则。

　　而在高远洋看来，新规出台：一是表明了政府和军方对通用航空飞行活动管理未来的管理意图——简化手续、松动管制、管理主体由军到民；二是对相关管理规定进行了进一步明确和细化；三是对于焦急等待中的产业界而言，提振了大家的信心。

　　但在笔者看来，新规的主要意义在于再次引发了公众对于天空的关注和讨论，激发了投资者的动力，同时也进一步加大了政府及军方政策改革的压力，因为民意对于自由飞行越来越渴盼，对行业的认知也越来越成熟！

何时低空开放

　　任何一个国家都不可能无条件的开放低空，低空开放的前提条件是确保国土安全，但在此基础上，应不能忽视三条基本原则：一是公民应该享有自由飞行的权利，二是国家应管住该管的，放开不该管的；三是由市场决定的产业，应该交由产业主管部门管理。

　　基于这三条原则，中国在实现低空开放的征途上，需要先解决三个基本问题：第一，立法确立公民自由飞行的权利，立法确立通用航空发展的责任主体和管理主体； 第二，制定低空空域管理办法，合理划设三大类空域（管制空域、监视空域、报告空域），确保有足够的报告空域或非定期固定低空飞行航路，并同时修订《通用航 空飞行管制条例》，以明确报备飞行、监视飞行、管制飞行的具体办法；第三，构建完善的通用机场网络和地面服务体系，以及完善的“天地数据”链。

　　在以上三个问题解决之前，中国无法实现真正的低空开放。

　　但指望低空改革一下子全面推开也不现实，正如高远洋指出：可以考虑在一个政策体系框架以及总体方案下，分区域进行建设。具备条件的区域先开放，然后逐步推开，但要避免各自为政、划“空”为牢。

　　总之，此次通航新政带来的连锁反应再一次证明，中国通用航空的发展，离不开政府和军方的共同作为。正如一些专家认为：在我国，通用航空的发展更多的是一种 自下而上的过程，民间有发展通航的需求和热情，资本有流向通航的意向，而政府和军方的相关政策总是被市场的快速发展“倒逼”出台。目前，我国通用航空的发 展还面临着许多困难，而想要破解这些难题，关键还是要来自上层的更多“福音”。比如，低空空域的管理改革和逐步放开，需要政府和军方的共同努力，出台更多 “松绑”政策；加快通用机场的建设步伐，需要改变目前通用机场与运输机场一样需要经过多部门批准的现状，进一步简化审批层级；想让更多的通航企业飞得更稳 更好，还需要民航局进一步出台政策，发挥通航企业在市场中的主体作用；加快民族飞机产业发展，还需要适航当局放松适航标准，提升审定效率，等等。

如果政府和军方的改革步伐能够再快一些，政策能够再务实一些，低空开放何愁不能早日实现？ （公务与通用航空）